Sąd administracyjny odmówił stosowania rozporządzenia o obostrzeniach

29 grudnia 2020 r.



Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 219/20 uchylił karę administracyjną nałożoną przez SANEPID na właściciela zakładu fryzjerskiego, który w kwietniu 2020 r. prowadził działalność wbrew obostrzeniom pandemicznym. Orzeczenie to jest szczególnie interesujące, ponieważ sąd dokonał w nim całościowej analizy legalności obostrzeń w odniesieniu do systemu prawnego w Polsce, w tym w świetle niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Jest to wręcz wyrok modelowy, w którym sąd dokładnie wypunktował zastrzeżenia prawne co do obecnego trybu walki z pandemią i nakładania kar administracyjnych za łamanie obostrzeń.

Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej możliwy tylko w stanach nadzwyczajnych

Sąd zauważył po pierwsze, że rezygnacja z wprowadzenia przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP stanu klęski żywiołowej – stanu nadzwyczajnego służącego m.in. do zwalczania masowego występowania chorób zakaźnych u ludzi (art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej) oznacza, że przy ograniczaniu wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne. Okolicznościami tymi nie można także usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

W „zwykłym” trybie funkcjonowania państwa przepisy prawne podlegają reżimowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i to tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony określonych dóbr wskazanych w tym przepisie, tj. m.in. zdrowia publicznego. Ograniczenia te nie mogą jednakże naruszać istoty wolności i praw. Przywołując bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego sąd wskazał, że z przepisu tego wynika, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W rozporządzeniu natomiast mogą znaleźć się jedynie unormowania o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Nadto każde rozporządzenie musi zostać wydane przez właściwy organ, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

W ocenie sądu z powyższymi konstytucyjnymi regułami zerwano w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ustawa ta bowiem nie wprowadza konkretnych, merytorycznych rozwiązań na wypadek wystąpienia epidemii, a zamiast tego wyposaża Radę Ministrów w prawo do samodzielnego wprowadzania ograniczeń bez dostatecznego określenia kompetencji tego organu w samej ustawie. Tym samym całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia.
Sąd podkreślił, że rozwiązanie takie jest właściwe dla stanu klęski żywiołowej. Ustawa o stanie klęski żywiołowej określa bowiem w katalog możliwych do zastosowania ograniczeń (art. 21 i 22 ustawy) oraz upoważnia Radę Ministrów do ich wprowadzania w drodze rozporządzeń (art. 5 ust. 2 ustawy). Co więcej, ograniczenia wskazane w ustawie o stanie klęski żywiołowej są w istocie tożsame z ograniczeniami, których wprowadzenie przewiduje ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i które faktycznie zostały wprowadzone rządowymi rozporządzeniami.
Tym samym wprowadzony stan epidemii odpowiada w zasadzie stanowi klęski żywiołowej. Brak formalnego wprowadzenia stanu klęski ma jednak ten skutek, że nie można powoływać się na złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka. A co za tym idzie – konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko z zachowaniem zasad wskazanych w art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP delegacja ustawowa, upoważniająca Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń, powinna oprócz wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu określać także „wytyczne dotyczące treści aktu”. Przez wytyczne należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Wytycznych takich sąd nie dopatrzył się w przepisach ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zdaniem sądu „ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy”. W rezultacie podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza Rady Ministrów doprowadziła w ocenie sądu do naruszenia szeregu podstawowych praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

Wspomniany przepis art. 22 Konstytucji RP stanowi, że „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.” Sąd administracyjny, powołując się na wyroki Trybunał Konstytucyjnego z dnia 24 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, oraz z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, wskazał, że sformułowanie „w drodze ustawy” wprawdzie umożliwia ograniczanie swobody działalności gospodarczej przy wykonywaniu ustawy, a więc w rozporządzeniu, jednak w świetle normy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustawa zawierać musi wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu wprowadzanych ograniczeń.

Sąd stwierdził także, że w odniesieniu do ograniczania wolności działalności gospodarczej aktualny pozostaje wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zakaz naruszania istoty tej wolności. Niewątpliwie całkowity zakaz wykonywania niektórych rodzajów działalności istotę tę narusza. Sąd przypomniał, że naruszenie przez prawodawcę istoty konstytucyjnych praw i wolności, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP, możliwy jest w stanach nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien naruszać istoty swobody działalności gospodarczej.

Niezależnie od powyższego, sąd wskazał także, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie daje Radzie Ministrów upoważnienia do całkowitego zakazywania prowadzenia określonych rodzajów działalności, a jedynie do wprowadzania ograniczeń funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy oraz czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Z powyższych względów sąd zastosował konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 Konstytucji RP) i odmówił zastosowania rządowego rozporządzenia o obostrzeniach. Sąd przyznał przy tym, że wprowadzone obostrzenia były merytorycznie uzasadnione, niewłaściwy był jednak tryb ich wprowadzenia.

Notatka Policji nie może stanowić jedynego dowodu w sprawie

Sąd skrytykował także sam tryb postępowania organów inspekcji sanitarnej przy wymierzaniu kary. Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył bowiem przedsiębiorcy karę 10 000 zł, opierając się wyłącznie na notatce funkcjonariusza Policji, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie (informacja o wszczęciu postępowania została przedsiębiorcy doręczona jednocześnie z decyzją o wymierzeniu kary).
W ocenie sądu notatka Policji nie ma sama w sobie mocy dowodowej, a zatem jej wiarygodność – gdyby nawet same obostrzenia uznać za prawidłowo wprowadzone – musiałaby zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych, np. zeznań świadków. Policja nie ma bowiem uprawnień do samodzielnego rozstrzygania kwestii zasadności wymierzenia kary administracyjnej.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. „w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.” Tymczasem organy inspekcji sanitarnej nie tylko nie podjęły wszelkich, ale nie podjęły wręcz żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu jako poczynionych przez siebie ustaleń faktycznych treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

W tym stanie rzeczy sąd administracyjny umorzył postępowanie, stwierdzając brak podstaw do jego dalszego kontynuowania. Tym samym sąd uznał, że sprawę należy definitywnie zakończyć.

Wyrok nie jest prawomocny.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020, sygn. akt II SA/Op 219/20